Artigo da Procuradora Municipal de Porto Alegre, Cristiane Nery,
membro do Conselho Superior do IARGS
Tema: Mediação Tributária em Porto Alegre: Inovação e Pioneirismo
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Em março de 2022 foi publicada a Lei 13.028 que institui de forma pioneira a mediação tributária no município de Porto Alegre. Trata-se da primeira lei sobre mediação tributária no país, em uma visão inovadora de implementação da cultura do consenso dentro da Administração Pública também para os conflitos tributários.
A cultura do litígio ainda é uma realidade, estimulada em grande parte pela formação jurídica no país que o privilegia. Desde 2010, com a Resolução 125 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), os métodos consensuais de resolução de conflitos são estimulados, mas a partir do ano de 2015, por meio das disposições do Código de Processo Civil (Lei 13.105/15), da Lei Nacional da Mediação (Lei 13.140/15), Lei da Arbitragem com as alterações introduzidas pela Lei 13.129/15, pelas próprias modificações na LINDB, pela Lei 13.655/18, esse incentivo se tornou mais concreto e estimulador de aplicações práticas.
Entretanto, para o direito tributário essa não é ainda uma realidade. Paralelamente, a alta litigiosidade pode gerar passivos judiciais e administrativos com um grande custo estatal, principalmente no campo tributário. Tributos não pagos, créditos públicos não recuperados, ausência de tratamento adequado ao estoque da dívida ativa nas Administrações Públicas, podem gerar enormes estoques de créditos inadimplidos sem retorno concreto à população, assim como podem gerar conflitos administrativos e judiciais que contribuem para um esgotamento de tais instâncias, gerando maior custo financeiro ainda, tanto para o público quanto para o privado.
Estima-se que, em média, uma execução fiscal no Brasil tem duração de dez anos.[1] Se esse tempo for somado ao tempo de tramitação do processo administrativo tributário, chega-se um tempo médio de duração de 18 anos e 11 meses, conforme indica o Relatório do Contencioso Tributário Judicial Brasileiro publicado este ano pelo CNJ.[2]
Os processos de execução fiscal representam 36% do total de casos pendentes e 68% das execuções pendentes no Poder Judiciário, contribuindo muito para o crescimento da taxa de congestionamento. Desconsiderando esses processos, a taxa de congestionamento do Poder Judiciário cairia para 66,9%, o que significa que “a cada 100 processos que tramitaram em 2020, 66 teriam continuado pendentes.”[3]
No ano de 2022, o Relatório do CNJ aponta que 35% dos processos em tramitação são referentes a execuções fiscais, com taxa de congestionamento de 90% considerando somente esse segmento de processos, sendo que os novos casos de execução fiscal cresceram 39,4% em 2021 comparativamente ao ano de 2020.
Os maiores litigantes nacionais são do setor público em função da própria representação, sendo que ao se somar o setor público federal, estadual e municipal se chega a mais de 50% dos processos judiciais em tramitação no país, como noticiam os mesmos Relatórios ano após ano.
Como refere Mancuso:
À medida em que se vai evanescendo a ideia da distribuição monopolística da justiça pelo Estado e, em paralelo, vai ganhando corpo a ideia-força da prevenção ou resolução dos conflitos com justiça, ainda que por outros meios, auto e heterocompositivos (ditos equivalentes jurisdicionais), por certo tenderão a diminuir algumas mazelas que hoje comprometem a função judicial do Estado brasileiro: o retardo na resposta jurisdicional, a baixa efetividade prática das decisões condenatórias, a imprevisibilidade dos julgamento; o desequilíbrio no custo-benefício.
[…]
Impende pois laborar para que o direito de ação não se converta, ao fim e ao cabo, num…dever de ação, repassando à população a falaciosa ideia de que todo e qualquer interesse contrariado ou insatisfeito deva ser de pronto judicializado, numa leitura tão atécnica como irrealista do que se contém na propalada garantia de acesso à justiça.[4]
E a função judicial do Estado efetivamente precisa de novo olhar, não havendo mais espaço para o monopólio na atuação da resolução dos conflitos, inclusive os tributários. Nesse sentido, o enfrentamento de tais questões nas Administrações das três esferas da federação deve ser feito, com a atuação propositiva em políticas públicas, com o combate à corrupção, com a especialização de estruturas de estado permanentes nas Administrações Públicas e com investimento em centrais de conciliação e mediação.
É atribuição dos Procuradores de Porto Alegre, por exemplo, nos termos do inciso III, do art. 5º da Lei Complementar 701/12, atuar extrajudicialmente para a solução de conflitos de interesse do Município.[5]
Nesse contexto, desde 2016, o Município de Porto Alegre possui a sua Câmara de Mediação e Conciliação, criada no âmbito da estrutura da Procuradoria-Geral do Município por meio da Lei 12.003, vinculada à Central de Conciliação, como forma de ampliar e disseminar a cultura do consenso e da pacificação social.[6]
A legislação nacional existente permite que os instrumentos de resolução dos conflitos em via que não a judicial sejam uma realidade a ser implementada e efetivada, sendo exemplo dessa prática o município de Porto Alegre. Pesquisar as melhores formas de recuperação do estoque da dívida ativa, seja a judicializada, seja a administrativa, pode contribuir para a melhoria do sistema tributário. A busca da eficácia na recuperação do crédito público e eficiência na sua utilização possuem relação direta com a maior eficiência na gestão pública e na aplicação de políticas públicas ao seu destinatário que é o cidadão.
Conforme dados divulgados pelo Núcleo de Tributação do Instituto de Ensino e Pesquisa (INSPER), ainda chega a R$ 5,4 trilhões o total de dívidas tributárias em discussões judiciais e administrativas nas esferas federal, estadual e municipal no país. O montante representa 75% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro.[7]
Ou seja, se trata de um passivo estagnado e que poderia ser utilizado para investimento pelos entes da federação em retorno para a própria coletividade. A capacidade de investimento e de implementação de políticas públicas de um ente da federação está diretamente relacionada à sua sanidade e capacidade financeiras.
Atento a essa questão, em 28 de outubro de 2021, foi editada e publicada a Resolução 120 pelo Conselho Nacional de Justiça que “Recomenda o tratamento adequado de conflitos de natureza tributária, quando possível pela via da autocomposição, e dá outras providências.”[8]
De forma inédita o CNJ incentiva e estimula que também na área tributária se possa utilizar mecanismos de autocomposição, estimulando expressamente a criação de CEJUSC Tributário pelos Tribunais e dispondo em seu art. 7º:
Art. 7º O(A) juiz(a) ou relator(a), ao se deparar com demandas repetitivas de natureza tributária, informará essa circunstância ao CEJUSC Tributário do respectivo tribunal e poderá adotar medidas de tratamento adequado desses conflitos, como:
I – atuar em cooperação jurisdicional, nos moldes dos arts. de 67 a 69 do CPC;
II – suspender o processo pela admissão de incidente de resolução de demandas repetitivas de natureza tributária, consoante o art. 313, IV, do CPC, sem que isso signifique, necessariamente, suspensão da exigibilidade do crédito tributário;
III – observar os precedentes federais e estaduais, conforme arts. 927 e 928 do CPC;
IV – oficiar ao órgão competente para a instauração de incidente de resolução de demandas repetitivas, nos termos do art. 977, I, do CPC;
V – propor aos órgãos da Advocacia Pública temas passíveis de serem objeto de transação no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica, ou de outras iniciativas de autocomposição; e
VI – sugerir aos órgãos da Advocacia Pública a possibilidade de, conforme o caso, praticar atos de disposição, tais como desistência, renúncia ou reconhecimento do pedido, em situações de precedentes vinculantes desfavoráveis ao ente público litigante.
Em 31 de agosto de 2022, foi publicada a Resolução 471 também pelo CNJ, que “Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado à Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências”, como reflexo também da Recomendação 120, anteriormente citada.[9]
Em 06 de setembro de 2022, foi apresentado o Parecer do Senado Federal (PS) n. 1 de 2022, elaborado pela comissão de juristas presidida pela Ministra Regina Helena Costa, do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que traz vários anteprojetos tendentes a reduzir a litigiosidade no campo dos conflitos tributários.[10]
Como inicialmente referido, de forma pioneira, no Município de Porto Alegre, foi editada e publicada a Lei 13.028, de 11 de março de 2022, que pretende prevenir e resolver de forma consensual os conflitos em matéria tributária, fruto de um protocolo de parceria para estudos e desenvolvimento, firmado no ano de 2021 com a Associação Brasileira de Direito Financeiro – ABDF, e a Associação Brasileira de Secretarias de Finanças das Capitais.[11]
Efetivamente trata-se de um grande avanço, principalmente em matéria tributária. O Município de Porto Alegre avançou criando Câmaras de Mediação Tributária no âmbito da Secretaria Municipal da Fazenda, para os conflitos tributários administrativos, e no âmbito da Procuradoria-Geral do Município para os conflitos tributários judicializados.
Em médio prazo, além de evitar se repetir conflitos que já foram objeto de autocomposição, deve-se obter uma redução no número de demandas administrativas e judiciais, assim como uma diminuição nos gastos públicos, na medida em que os processos podem ser mais céleres, além da diminuição de custos com deslocamentos para audiências, custas e honorários sucumbenciais, possuindo como resultado a resolução efetiva de conflitos em espaços de consenso que retornarão em benefícios a todas as partes envolvidas, principalmente ao coletivo que se beneficiará da possibilidade de maior investimento em políticas públicas.
Como bem refere Ricardo Almeida Ribeiro da Silva em estudo sobre a prevenção de litígios tributários[12]:
A falta de diálogo ou mesmo de debate aberto e interativo entre Fiscos e contribuintes tem sido a tônica de um processo administrativo-tributário que escamoteia razões e acirra litígios, renovando as enxurradas anuais de execuções fiscais e de ações dos contribuintes junto aos Tribunais.
É preciso que se encerre esse diálogo de surdos, onde os silêncios e gritos apenas prorrogam e exacerbam a ignorância sobre os motivos da tributação, encetados pelo Fisco, ou da não tributação, defendidos pelos contribuintes.
A Lei 13.028/22 foi regulamentada pelo Decreto 21.527/22[13] com a criação das Câmaras especializadas e aplicação subsidiária da Lei municipal 12.003/2016 e da Lei nacional 13.140/15, interessa ao Município de Porto Alegre e aos contribuintes, sendo, portanto, um projeto de máximo relevo para a coletividade, pois inovador, pioneiro e a servir de parâmetro para as demais municipalidades e entes da federação.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Justiça em Números 2021, Sumário Executivo. Conselho Nacional de Justiça. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2021/09/justica-em-numeros-sumario-executivo.pdf.
BRASIL. Justiça em Números, 2020. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2020/08/WEB-V3-Justi%C3%A7a-em-N%C3%BAmeros-2020-atualizado-em-25-08-2020.pdf.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça – CNJ. A Execução Fiscal no Brasil e o Impacto no Judiciário. Julho de 2011. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2011/02/2d53f36cdc1e27513af9868de9d072dd.pdf.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Recomendação 120, de 28 de outubro de 2021. https://atos.cnj.jus.br/files/original2329372021110361831b61bdfc3.pdf.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Diagnóstico do contencioso judicial tributário brasileiro: relatório final de pesquisa / Conselho Nacional de Justiça; Instituto de Ensino e Pesquisa. – Brasília: CNJ, 2022.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução 471, de 31 de agosto de 2022. Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado à Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências. Disponível em https://www.stj.jus.br/internet_docs/biblioteca/clippinglegislacao/Res_471_2022_CNJ.pdf.
BRASIL. DECRETO-LEI Nº 4.657, de 04 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm.
BRASIL. Lei 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública; altera a Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, e o Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972; e revoga o § 2º do art. 6º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997.http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13140.htm
BRASIL. Lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm
BRASIL. Senado Federal. Relatório Final da comissão de juristas para reforma do processo tributário e administrativo presidida pela Ministra Regina Helena Costa, do Superior Tribunal de Justiça. Disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9198204&ts=1662471328151&disposition=inline.
INSPER. Notícia: Disputas envolvendo cobrança de tributos somam R$ 5,4 trilhões no Brasil. https://www.insper.edu.br/conhecimento/conjuntura-economica/disputas-envolvendo-cobranca-de-tributos-somam-r-54-trilhoes-no-brasil/, 22/01/2021.
INSPER. Contencioso tributário no Brasil Relatório 2020 – Ano de referência 2019. https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2021/01/Contencioso_tributario_relatorio2020_vf10.pdf
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resolução dos conflitos e a função judicial no contemporâneo Estado de Direito. 3ª Ed. Salvador. JusPodivm, 2020.
PORTO ALEGRE. Lei 12.003, de 27 de janeiro de 2016. INSTITUI A CENTRAL DE CONCILIAÇÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. https://leismunicipais.com.br/a1/rs/p/porto-alegre/lei-ordinaria/2016/1200/12003/lei-ordinaria-n-12003-2016-institui-a-central-de-conciliacao-e-da-outras-providencias
PORTO ALEGRE. Lei 13.028, de 11 de março de 2022. Institui a Mediação Tributária no Município de Porto Alegre, cria a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Secretaria Municipal da Fazenda (CMCT/SMF), vinculada à estrutura da Superintendência da Receita Municipal na SMF, e altera a Lei nº 12.003, de 27 de janeiro de 2016 – que institui a Central de Conciliação e dá outras providências, criando a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Procuradoria-Geral do Município (CMCT/PGM) e a incluindo no rol das Câmaras da Central de Conciliação. https://leismunicipais.com.br/prefeitura/rs/porto-alegre.
PORTO ALEGRE. Decreto 21.527, de 17 de junho de 2022. Regulamenta a Lei 13.028, de 11 de março de 2022, que institui a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Procuradoria-Geral do Município (CMCT/PGM) e a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Secretaria Municipal da Fazenda (CMCT/SMF), estabelecendo suas competências e estruturas. Disponível em https://leismunicipais.com.br/a1/rs/p/porto-alegre/decreto/2022/2152/21527/decreto-n-21527-2022-regulamenta-a-lei-13028-de-11-de-marco-de-2022-que-institui-a-camara-de-mediacao-e-conciliacao-tributaria-da-procuradoria-geral-do-municipio-cmct-pgm-e-a-camara-de-mediacao-e-conciliacao-tributaria-da-secretaria-municipal-da-fazenda-cmct-smf-estabelecendo-suas-competencias-e-estruturas
SILVA, Ricardo Almeida Ribeiro da. Prevenção dos litígios tributários: uma nova proposta. Efetividade do consenso ao tributo. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 16, n. 60, p. 43-57, jan./mar. 2018.
[1] Conselho Nacional de Justiça – CNJ. A Execução Fiscal no Brasil e o Impacto no Judiciário.
Julho de 2011. Consulta realizada em 16 de setembro de 2022.
https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2011/02/2d53f36cdc1e27513af9868de9d072dd.pdf.
[2] BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Diagnóstico do contencioso judicial tributário brasileiro: relatório final de pesquisa / Conselho Nacional de Justiça; Instituto de Ensino e Pesquisa. – Brasília: CNJ, 2022. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/02/relatorio-contencioso-tributario-final-v10-2.pdf. Pág. 29. Consulta realizada em 16 de setembro de 2022.
[3] >O maior impacto das execuções fiscais está na Justiça Estadual, que concentra 83% dos processos. Em 2020, a liquidação dessas dívidas correspondeu à arrecadação de R$ 5,1 bilhões.
> Atualmente os processos de execução fiscal representam, aproximadamente, 36% do total de casos pendentes e 68% das execuções pendentes no Poder Judiciário.
> 76% dos processos pendentes de execução fiscal estão em varas exclusivas. No TJRJ, TJDFT, TJRN, TJAM e TJRR, os percentuais superam 90%.
> Desconsiderando esses processos, a taxa de congestionamento do Poder Judiciário cairia para 66,9%, ou seja, a cada 100 processos que tramitaram em 2020, 66 teriam continuado pendentes. A taxa de congestionamento total do Judiciário em 2020 foi de 73%.
Justiça em Números 2021, Sumário Executivo, pág. 05. Conselho Nacional de Justiça. Disponível:https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2021/09/justica-em-numeros-sumario-executivo.pdf. Consulta realizada em 16 de setembro de 2022.
[4] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resolução dos conflitos e a função judicial no contemporâneo Estado de Direito. 3ª Ed. Salvador. JusPodivm, 2020. Pág. 73, 87.
[5] Art. 5º Incumbe à PGM:
(…)
III – atuar extrajudicialmente para a solução de conflitos de interesse do Município;
(…)
[6] Art. 1º Fica instituída, nos termos desta Lei, a Central de Conciliação, que visa a estabelecer a conciliação e a mediação como meios para a solução de controvérsias administrativas ou judiciais que envolvam a Administração Municipal, nos termos do inc. III do caput do art. 5º da Lei Complementar nº 701, de 18 de julho de 2012, da Lei Orgânica do Município de Porto Alegre, do art. 32 da Lei Federal nº 13.140, de 26 de junho de 2015, e dos arts. 3º e 174 da Lei Federal nº 13.105, de 16 de março de 2015.
Parágrafo único. A Central de Conciliação ficará vinculada à Procuradoria-Geral do Município (PGM).
[7] INSPER – Instituto de Ensino e Pesquisa. Núcleo de Tributação do Insper. Contencioso Tributário no Brasil. Relatório 2020, ano de referência 2019. São Paulo, dezembro de 2020, atualização em janeiro de 2021. Disponível em https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2021/01/Contencioso_tributario_relatorio2020_vf10.pdf.
Matéria publicada em https://www.insper.edu.br/conhecimento/conjuntura-economica/disputas-envolvendo-cobranca-de-tributos-somam-r-54-trilhoes-no-brasil/. Consulta realizada em 16 de setembro de 2022.
[8] BRASIL. Conselho Nacional de Justiça Recomendação 120, de 28 de outubro de 2021. Disponível em https://atos.cnj.jus.br/files/original2329372021110361831b61bdfc3.pdf. Consulta realizada em 16 de setembro de 2022.
[9] BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução 471, de 31 de agosto de 2022. Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado à Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências. Disponível em https://www.stj.jus.br/internet_docs/biblioteca/clippinglegislacao/Res_471_2022_CNJ.pdf. Consulta em 05 de setembro de 2022.
[10] BRASIL. Senado Federal. Relatório Final da comissão de juristas para reforma do processo tributário e administrativo presidida pela Ministra Regina Helena Costa, do Superior Tribunal de Justiça. Disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9198204&ts=1662471328151&disposition=inline. Consulta realizada em 12 de setembro de 2022.
[11] PORTO ALEGRE. Lei 13.028, de 11 de março de 2022. Institui a Mediação Tributária no Município de Porto Alegre, cria a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Secretaria Municipal da Fazenda (CMCT/SMF), vinculada à estrutura da Superintendência da Receita Municipal na SMF, e altera a Lei nº 12.003, de 27 de janeiro de 2016 – que institui a Central de Conciliação e dá outras providências, criando a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Procuradoria-Geral do Município (CMCT/PGM) e a incluindo no rol das Câmaras da Central de Conciliação. Disponível em https://leismunicipais.com.br/prefeitura/rs/porto-alegre. Consulta realizada em 12 de setembro de 2022.
[12] SILVA, Ricardo Almeida Ribeiro da. Prevenção dos litígios tributários: uma nova proposta. Efetividade do consenso ao tributo. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 16, n. 60, p. 43-57, jan./mar. 2018.
[13] PORTO ALEGRE. Decreto 21.527, de 17 de junho de 2022. Regulamenta a Lei 13.028, de 11 de março de 2022, que institui a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Procuradoria-Geral do Município (CMCT/PGM) e a Câmara de Mediação e Conciliação Tributária da Secretaria Municipal da Fazenda (CMCT/SMF), estabelecendo suas competências e estruturas. Disponível em https://leismunicipais.com.br/a1/rs/p/porto-alegre/decreto/2022/2152/21527/decreto-n-21527-2022-regulamenta-a-lei-13028-de-11-de-marco-de-2022-que-institui-a-camara-de-mediacao-e-conciliacao-tributaria-da-procuradoria-geral-do-municipio-cmct-pgm-e-a-camara-de-mediacao-e-conciliacao-tributaria-da-secretaria-municipal-da-fazenda-cmct-smf-estabelecendo-suas-competencias-e-estruturas. Consulta realizada em 19 de setembro de 2022.
Por Terezinha